圍繞采購需求特點選擇采購方式
——財政部國庫司（政府采購管理辦公室）相關負責人
就74號令操作執(zhí)行有關問題答記者問
2014年6月27日 來源：中國政府采購報
《政府采購非招標采購方式管理辦法》（財政部令第74號，以下簡稱“74號令”）實施近5個月來，各地積極組織學習，落實74號令精神。諸多一線采購人員一致認為，74號令對非招標采購方式的適用條件、采購程序等進行了全方位規(guī)范。
然而在實踐中，各地也遇到一些困惑。針對實際操作中的問題，財政部國庫司（政府采購管理辦公室）相關負責人近日接受了《中國政府采購報》記者的采訪。
核心交易機制：先明確需求 后競爭報價
《中國政府采購報》：74號令遵循的核心交易機制是什么？
答：從西方發(fā)達國家政府采購公平交易核心機制來看，均是針對不同的采購對象設定不同的采購程序、評審方法以及不同的合同文本要求，并賦予采購人明確或選擇采購需求的權力以及供應商選擇合理報價的權力。這種先確立明確需求、后競爭報價的機制設計，不僅大大降低了交易成本，也大大降低了采購人員在采購活動中的道德風險。我國政府采購法雖然也確立了公平交易的原則，但在制度設計上主要側重于保障市場競爭，強調的是給予所有潛在供應商平等參與權，而對保障交易公平的市場規(guī)則卻缺乏相應的細化規(guī)定，導致實踐中出現(xiàn)了采購需求不清、采購方式適用錯誤、評審方法設定混亂、評審標準不明確等一系列問題。為了規(guī)范交易行為，保障市場有效性，74號令明確了需求特點、采購方式、評審方法、合同文本及評價方式的縱向對應規(guī)則，在非招標采購方式的程序設計時均遵循了“先提供或獲得明確需求、后競爭報價”的公平交易核心機制要求。
非招標采購方式不強調給所有潛在供應商公平競爭機會
《中國政府采購報》：非招標采購方式和招標采購方式最大的不同是什么？
答：非招標采購方式與招標方式最大的不同在于，它不強調給予所有潛在供應商公平競爭的機會，談判小組、詢價小組從符合條件的供應商中選擇確定三家以上供應商參加采購活動即可，且無需向其他未被選擇的供應商作出解釋，這是法律賦予談判和詢價小組的權利。但一旦選定參加采購活動的供應商后，每一輪技術、服務指標的談判、修改必須平等地通知所有參加采購活動的供應商，以保證競爭過程的公平。因此，與招標采購方式相比，非招標采購方式采購周期更短、效率更高，選擇供應商的來源和評審過程更為靈活，談判小組和詢價小組自制定談判文件和詢價通知書起即參與采購活動，這有利于更為科學合理地確定采購需求。在競爭性談判過程中，供應商可以參與確定最終設計方案或解決方案，更適合技術復雜或者性質特殊，采購人難以詳細列明采購標的的技術服務要求的采購項目。
專家由“法官”向“人民陪審員”身份轉變
《中國政府采購報》：74號令規(guī)定，經采購人的主管預算單位同意，可以從財政部門的專家?guī)煲酝庾孕羞x擇專家。這樣的政策設計是不是過于寬松？
答：對非招標采購方式的成交規(guī)則，政府采購法規(guī)定得很明確，就是在符合采購需求、質量和服務相等的前提下最低價成交，由此，評審環(huán)節(jié)實際上是評無可評，專家在這個環(huán)節(jié)最多起一個見證的作用，事實上沒有任何自由裁量權。如果說在公開招標里，專家像“法官”，由他來評判、打分，那么在非招標采購方式里，專家更像“人民陪審員”，沒有任何自由裁量權和決定權。74號令的制度設計實現(xiàn)了專家由“法官”向“人民陪審員”身份的轉變，并將專家的作用由評審過程前移到采購需求的確定環(huán)節(jié)，要求專家發(fā)揮自身的專業(yè)優(yōu)勢協(xié)助采購人明確和制定采購需求。74號令之所以規(guī)定競爭性談判可以多輪談，就是要讓專家充分發(fā)揮自身的專業(yè)優(yōu)勢，在明確需求的前提下保證采購質量和效果。在這種制度設計下，專家是否需從財政部門的專家?guī)炖锍槿?，條件可以適當放寬。
《中國政府采購報》：74號令為什么要規(guī)定技術復雜、專業(yè)性強的競爭性談判采購項目，評審專家中應當包含1名法律專家？
答：談判談什么？主要談的是采購需求和合同條款。每一輪談判結束后，合同草案的主要條款就要變動一次，技術專家解決不了合同問題。正如前面所說，如果遵循按采購需求特點選擇采購方式，那就意味著許多金額巨大的項目都有可能采用競爭性談判方式，特別是隨著政府購買公共服務工作的推進，許多大的公共服務采購項目均需通過競爭性談判方式進行，合同主要條款的變更至關重要，必須要有一名法律專家。
競爭性談判應成服務類項目主要采購方式
《中國政府采購報》：74號令規(guī)定了競爭性談判可以多輪談，專家要多次參加談判活動，程序是不是比以前更繁瑣、采購成本也更高了？
答：按照政府采購法的規(guī)定，在談判開始前，必須先成立談判小組、再由談判小組確認或者制定談判文件，進而由談判小組確定邀請參加談判的供應商名單。因此，對公開招標失敗或緊急之需而適用競爭性談判的項目，因其采購需求是完整、明確的，可以先由代理機構代為制訂談判文件，由談判小組在書面推薦供應商或者從公告邀請來的供應商中確定參加談判的供應商時一并確認談判文件，如果采用從供應商庫中隨機抽取方式的，可以在談判時由談判小組一并確認采購文件。在這兩種情況下，采取公告邀請和書面推薦方式作為供應商來源的，專家最少來兩次，采取從供應商庫中隨機抽取作為供應商來源的，專家最少來一次。對其他因無法詳細描述需求需要供應商提供設計或者解決方案的項目，談判小組可以根據采購人對需求的確認情況，進行多輪談判，直至采購人代表最終確認采購需求為止。不管何種情形，談判小組均可以根據談判文件和談判情況實質性變動采購需求中的技術、服務要求及合同草案條款，但實質性變動的內容必須經采購人代表確認同意，且在這過程中必須平等地將采購需求的變動通知到每一個參與談判的供應商，以保證談判過程的公平。74號令嚴格遵循了法定程序，以前之所以大家認為簡便，是采購人或者代理機構人為合并了法定程序所致。
至于增加了采購成本的問題，則不能一概而論。從國際經驗來看，均是根據采購項目的需求特點來選擇合適的采購方式，而不是以采購金額的大小來確定采購方式。從政府采購法的規(guī)定看，競爭性談判、詢價、單一來源等采購方式均規(guī)定了適用情形，唯獨公開招標沒有規(guī)定適用情形，而是從反腐倡廉出發(fā)要求將公開招標作為主要采購方式。國際上公開招標的適用情形非常明確，只有能夠詳細描述采購需求的產品才適用公開招標，與采購金額大小無關。借鑒國際經驗，下一步，我們也要調整管理理念，圍繞如何更好地實現(xiàn)物有所值的價值目標去選擇合適的采購方式，金額大但采購需求無法詳細描述的項目應該選用競爭性談判方式，特別是服務項目的采購，競爭性談判應當成為主要方式。從這個意義上講，增加的采購成本相較實際的采購效果而言，應該也是“物有所值”甚至是“物超所值”的。
“招標失敗后經審批兩家可以談”是唯一例外
《中國政府采購報》：對多輪談判的項目，最后參加報價的供應商應該如何選擇？如果公開招標后只有兩家或者一家供應商滿足條件，是否可以轉為競爭性談判或者單一來源？
答：74號令里設計了一個“票決制”，即談判結束后，由談判小組成員投票，按照少數(shù)服從多數(shù)的原則推薦三家以上符合采購需求的供應商，然后這三家供應商在規(guī)定時間內提交最后報價。供應商必須是三家以上，只有三家以上才能形成有效競爭，這是競爭性談判的前提。那么來兩家行不行呢？74號令規(guī)定，公開招標后，符合要求的供應商只有兩家時，經財政部門批準可以與該兩家供應商進行競爭性談判。這是74號令里唯一一處兩家可以談的一個例外，主要是考慮到采購效率問題，其他的所有情形包括詢價采購，供應商為三家以下的均為采購活動失敗。我們說程序不可逆，不能說公開招標來兩家就是兩家競爭性談判，來一家就是單一來源，如果制度這樣規(guī)定，那么整個政府采購制度的競爭基礎將不復存在。實踐中導致參與采購活動的供應商不足三家的情形很多，比如信息公開的范圍不廣或者時間不足、采購項目金額小、供應商投標文件編制不符合要求等。從我們掌握的情況看，不少地方出現(xiàn)公開招標不足三家的問題，最后要么兩家談判，要么單一來源，少數(shù)基層甚至相當大的比例因公開招標只來一家而采取單一來源實施采購。我們認為，出現(xiàn)該問題最重要的原因在于公開招標的數(shù)額標準定得過低，有的地方甚至規(guī)定采購金額達到30000元的就要公開招標，導致許多供應商因投標成本過高無利可圖而放棄投標，這需要大家在今后的工作中轉變工作理念，提高公開招標的限額標準。從制度執(zhí)行上來講，除公開招標失敗經批準的情形外，不允許競爭性談判出現(xiàn)兩家談判的情形。當然，有的項目確實市場上只有兩家供應商，比如一些高壟斷性行業(yè)，確實有這種情況的，又將如何處理呢？我們的意見是可以參照競爭性談判方式先分別跟這兩家供應商去談，談完以后選定一家報價低的，然后實行單一來源采購。
單一來源采購引入成本核算概念
《中國政府采購報》：74號令對單一來源采購的規(guī)定與以往實踐相比，最大的變化是什么？
答：相較此前的采購實踐，74號令單一來源采購最大的變化是引入了成本核算的概念，即要求采購人員編寫的協(xié)商情況記錄中應當包含供應商提供的采購標的成本、同類項目合同價格以及相關專利、專有技術等情況說明。74號令出臺前，單一來源采購成交價格往往比較高，基本上是貼著采購預算成交的。74號令之所以做出上述要求，主要考慮，一是增加一項可查詢的信息記錄，方便審計和財政部門的事后監(jiān)督；二是保證成交價格的合理性，如果該產品市場在售，那么同等條件下政府采購價不能高于市場價，如果該產品沒有形成市場價格，那么供應商要告知成本。另一個重大變化是引入了公示制度，要求擬采用單一來源采購方式的項目，在報財政部門批準之前，應當在省級以上財政部門指定的媒體上公示。
記者周黎潔 樂佳超 王童彥 張靜遠