江蘇省財(cái)政廳副廳長 宋義武
PPP（Public-private Partnership，公私合作關(guān)系）模式是一種能使政府、企業(yè)、社會(huì)多方共贏的公共產(chǎn)品提供方式。推廣運(yùn)用PPP模式，是轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新預(yù)算管理、整合社會(huì)資源、消除隱性壁壘、提升公共服務(wù)水平的一次體制機(jī)制變革，同時(shí)也是建立現(xiàn)代財(cái)政制度、優(yōu)化資源配置、促進(jìn)社會(huì)公平的客觀要求。
目前，江蘇省已甄選出首批15個(gè)擬運(yùn)用PPP模式的試點(diǎn)項(xiàng)目，項(xiàng)目投資總額達(dá)875億元。為推進(jìn)首批PPP試點(diǎn)項(xiàng)目盡快進(jìn)入實(shí)質(zhì)性操作，抓緊抓好，抓出成效，在下一步工作中應(yīng)注意把握以下要點(diǎn)：
（一）明確職責(zé)，建立協(xié)調(diào)管理體制。財(cái)政部門是推進(jìn)PPP模式的重要的職能部門，PPP項(xiàng)目從明確投入方式、選擇合作伙伴、確定運(yùn)營補(bǔ)貼到提供公共服務(wù)，全過程涉及預(yù)算管理、政府采購、政府性債務(wù)管理以及財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)等財(cái)政職能。因此，財(cái)政部門要樹立責(zé)任意識(shí)，勇于擔(dān)當(dāng)，積極推廣運(yùn)用PPP模式，認(rèn)真做好PPP項(xiàng)目的各項(xiàng)財(cái)政管理工作，提升公共服務(wù)水平和資金使用效益。PPP項(xiàng)目的實(shí)施，歷時(shí)周期長，涉及范圍廣，需要多部門協(xié)調(diào)配合，必須要有一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)承擔(dān)相應(yīng)的工作。在財(cái)政部、省財(cái)政廳致力于推動(dòng)法律行政框架和制度環(huán)境建設(shè)的同時(shí)，列入首批PPP試點(diǎn)項(xiàng)目地區(qū)也要抓緊行動(dòng)起來，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，建立起地方的PPP項(xiàng)目協(xié)調(diào)管理體制，盡快成立由政府部門牽頭、財(cái)政等相關(guān)部門組成的領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)PPP試點(diǎn)項(xiàng)目的重大事項(xiàng)決策，在財(cái)政部門內(nèi)部設(shè)立PPP市（縣）級(jí)管理中心，明確牽頭科（處）室和協(xié)調(diào)配合的部門，以務(wù)實(shí)有效的組織機(jī)構(gòu)來保障項(xiàng)目的具體推進(jìn)。
（二）科學(xué)設(shè)計(jì)，制定合理實(shí)施方案。PPP是一種長期的合作關(guān)系，吸引社會(huì)資本的關(guān)鍵在于在滿足項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營服務(wù)質(zhì)量的前提下，追求相對(duì)穩(wěn)定的收益和回報(bào)率。從公共管理部門的角度上來看，就是要從提高服務(wù)質(zhì)量和效率的角度出發(fā)，平衡項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)和收益，避免出現(xiàn)暴利和虧損，達(dá)到“激勵(lì)相容”的效果。首批PPP試點(diǎn)項(xiàng)目基本都是一些基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目，有的可以通過使用者付費(fèi)的方式實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定的現(xiàn)金流，有的項(xiàng)目收入不能完全覆蓋成本和收益，需要政府給予一定的補(bǔ)貼，這就要求合作各方建立起“收益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”合作機(jī)制，項(xiàng)目成敗的關(guān)鍵就在于項(xiàng)目實(shí)施方案的設(shè)計(jì)。PPP項(xiàng)目方案的設(shè)計(jì)是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作，涉及多個(gè)領(lǐng)域，各試點(diǎn)項(xiàng)目主管部門及項(xiàng)目所在地財(cái)政部門應(yīng)積極參與到項(xiàng)目實(shí)施方案設(shè)計(jì)的全過程，從項(xiàng)目可行性評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的確定，到定價(jià)機(jī)制與調(diào)價(jià)公式的設(shè)計(jì)、政府補(bǔ)貼的核算、監(jiān)督機(jī)制和績效評(píng)價(jià)辦法等等，確?？茖W(xué)、合理地制定出既有利于項(xiàng)目實(shí)施，又有利于提供最優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的合作實(shí)施方案。遵循專業(yè)事由專業(yè)人做的原則，各試點(diǎn)項(xiàng)目應(yīng)以公開競爭的方式聘請(qǐng)專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)、法律顧問等，為項(xiàng)目評(píng)估、方案設(shè)計(jì)等方面提供專業(yè)服務(wù)。
（三）認(rèn)真做好試點(diǎn)項(xiàng)目評(píng)估論證工作。各地財(cái)政部門要會(huì)同行業(yè)主管部門，結(jié)合國內(nèi)實(shí)際情況，積極借鑒“物有所值”評(píng)價(jià)理念和方法，對(duì)采用PPP模式的試點(diǎn)項(xiàng)目可委托專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行項(xiàng)目評(píng)估論證，在評(píng)估論證時(shí)，要與傳統(tǒng)的政府直接建設(shè)運(yùn)營方式進(jìn)行對(duì)比分析，確保從長期看采用PPP模式后，能夠提高服務(wù)質(zhì)量和運(yùn)營效率，或者降低使用者成本。要重點(diǎn)關(guān)注定價(jià)調(diào)價(jià)機(jī)制、責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、產(chǎn)出質(zhì)量與效益、績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、運(yùn)營維護(hù)成本、融資方案和中長期財(cái)政補(bǔ)貼等要素，平衡好項(xiàng)目財(cái)務(wù)效益和社會(huì)效益，確保實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容。
（四）公開公正，規(guī)范選擇合作伙伴。首批PPP試點(diǎn)項(xiàng)目在選擇合作對(duì)象上必須堅(jiān)持公開招標(biāo)，做到公開、公正、公平，這是PPP項(xiàng)目的核心要點(diǎn)之一。各地財(cái)政部門要加強(qiáng)PPP項(xiàng)目政府采購環(huán)節(jié)的規(guī)范與監(jiān)督管理。試點(diǎn)項(xiàng)目要做到公開信息發(fā)布，要在省級(jí)以上政府采購信息平臺(tái)上，面向國內(nèi)外發(fā)布項(xiàng)目清單、招選合作伙伴的信息，同時(shí)，試點(diǎn)項(xiàng)目應(yīng)積極利用政府采購平臺(tái)，盡快建立由經(jīng)驗(yàn)豐富的專業(yè)人員組成的PPP項(xiàng)目評(píng)審專家?guī)?，按照政府采購程序，進(jìn)行招標(biāo)評(píng)議，規(guī)范操作，綜合評(píng)估項(xiàng)目合作伙伴的專業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力、管理經(jīng)驗(yàn)和財(cái)務(wù)實(shí)力等因素，公開擇優(yōu)選定誠實(shí)守信、安全可靠的PPP項(xiàng)目合作伙伴，并按照平等協(xié)商原則，明確政府和項(xiàng)目公司間的權(quán)利與義務(wù)。PPP試點(diǎn)項(xiàng)目不得由政府部門或主管部門指定合作伙伴。
（五）細(xì)化項(xiàng)目合同文本。根據(jù)財(cái)政部的初步安排，標(biāo)準(zhǔn)化的PPP項(xiàng)目合同文本將由財(cái)政部在結(jié)合國際經(jīng)驗(yàn)、國內(nèi)實(shí)踐的基礎(chǔ)上統(tǒng)一制定。在訂立具體合同時(shí)，各地財(cái)政部門要會(huì)同行業(yè)主管部門，因地制宜細(xì)化完善合同條款，確保合同內(nèi)容全面、規(guī)范、有效。在協(xié)商訂立PPP項(xiàng)目特許經(jīng)營權(quán)合同時(shí)，各地要重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目的功能和績效要求，付款和調(diào)整機(jī)制，爭議解決程序，退出安排等關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在財(cái)政部統(tǒng)一制發(fā)的標(biāo)準(zhǔn)合同文本下發(fā)前，各地可先行先試，大膽探索，力求完善。
（六）注重PPP項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)。各地財(cái)政部門要督促行業(yè)主管部門加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目公共產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督，建立由政府、服務(wù)使用者共同參與的綜合評(píng)價(jià)體系，對(duì)項(xiàng)目的績效目標(biāo)、運(yùn)營管理、資金使用、公共服務(wù)質(zhì)量、公眾滿意度等進(jìn)行統(tǒng)計(jì)評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)情況應(yīng)依法對(duì)外公開，接受社會(huì)監(jiān)督。同時(shí)，要依據(jù)評(píng)價(jià)情況，根據(jù)合同定期對(duì)價(jià)格、補(bǔ)貼等進(jìn)行調(diào)整，激勵(lì)社會(huì)資本通過管理創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新提高公共服務(wù)質(zhì)量。
（七）規(guī)范政府資金管理。PPP模式對(duì)政府資金管理既是一種改革，更是一種挑戰(zhàn)，無論是資本金投入、補(bǔ)貼承諾，PPP合同下的政府資金投入都是長期的。首批PPP試點(diǎn)項(xiàng)目在實(shí)施過程中，要規(guī)范PPP項(xiàng)目政府資金管理，在確保PPP試點(diǎn)項(xiàng)目順利實(shí)施的同時(shí)有效控制PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。在構(gòu)建PPP試點(diǎn)項(xiàng)目及簽訂PPP合同初期，地方財(cái)政部門就應(yīng)積極參與其中，評(píng)估并控制PPP試點(diǎn)項(xiàng)目中的財(cái)政承諾，省財(cái)政將對(duì)列入試點(diǎn)的項(xiàng)目給予適當(dāng)?shù)那捌谫M(fèi)用補(bǔ)貼。同時(shí)，各地財(cái)政部門還應(yīng)將政府PPP補(bǔ)貼承諾列入財(cái)政中長期預(yù)算，提升地方政府的履約率。要結(jié)合財(cái)政改革情況，研究利用現(xiàn)有預(yù)算資金安排和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金渠道，對(duì)PPP試點(diǎn)項(xiàng)目提供資本金支持。地方政府部門應(yīng)積極搭建平臺(tái)為PPP項(xiàng)目試點(diǎn)提供融資支持，引導(dǎo)國際金融組織、外國政府貸款、金融機(jī)構(gòu)貸款、專業(yè)基金、地方國債等投向PPP試點(diǎn)項(xiàng)目，降低項(xiàng)目融資成本，也降低政府或有債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。