推進結(jié)構(gòu)性改革，是適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的重大舉措。習(xí)近平總書記在2015年11月召開的中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會議上強調(diào)，在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。12月召開的中央經(jīng)濟工作會議明確要求，宏觀政策要為結(jié)構(gòu)性改革營造穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟環(huán)境。財政政策和貨幣政策是國家實施宏觀調(diào)控的兩大經(jīng)濟手段。財政政策主要通過運用結(jié)構(gòu)性減稅、階段性提高財政赤字率等手段，調(diào)節(jié)財政收支，從供需兩端推動結(jié)構(gòu)性改革。貨幣政策主要通過數(shù)量型和價格型手段對貨幣供應(yīng)進行總量調(diào)節(jié)和定向調(diào)節(jié)，保持流動性合理充裕和社會融資總量適度增長，對結(jié)構(gòu)性改革營造適宜的貨幣金融環(huán)境。按照黨中央、國務(wù)院統(tǒng)一部署，我國持續(xù)實施積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策。財政部與人民銀行密切合作，共同推進結(jié)構(gòu)性改革，財政政策與貨幣政策形成較強的宏觀調(diào)控合力，才能較好發(fā)揮兩大政策功能作用。
2015年財政金融政策協(xié)同發(fā)力
過去一年，財政金融政策協(xié)同發(fā)力，在財政政策方面，實行了更加積極的財政政策，適度提高了財政赤字率，進一步加大地方政府債券發(fā)行規(guī)模，推行政府債券置換，加快支出進度，大力推進PPP模式，效果是明顯的。
一是推進國債發(fā)行改革創(chuàng)新，為結(jié)構(gòu)性改革提供有力保障。國債是財政政策與貨幣政策的重要結(jié)合點。國債是財政籌資的重要手段，通過國債規(guī)模的擴張與收縮可以實現(xiàn)逆周期調(diào)控；同時，國債也是重要的金融產(chǎn)品，是央行實施貨幣政策調(diào)控、金融機構(gòu)進行資產(chǎn)負債管理的重要工具。近年來，積極財政政策力度不斷加大，國債發(fā)行規(guī)模逐年增加，2015年首次突破2萬億元，為我國穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)政策實施提供了有力的資金保障。在人民銀行等部門的大力支持下，財政部不斷豐富國債期限，形成了從3個月到50年的短、中、長期合理分配的期限結(jié)構(gòu)；加快推進國債發(fā)行管理創(chuàng)新，實行了國債續(xù)發(fā)行、預(yù)發(fā)行等一系列改革措施，有效提高了國債發(fā)行市朝程度；適應(yīng)利率市朝新形勢，配合人民銀行多次降息降準(zhǔn)政策要求，及時調(diào)整儲蓄國債發(fā)行利率。2015年，財政部從第四季度開始按周滾動發(fā)行3個月貼現(xiàn)國債，有效促進人民幣成功納入SDR貨幣籃子，有力推動人民幣國際化進程。
二是加強地方政府債務(wù)管理，防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險。地方政府債務(wù)管理，事關(guān)地方經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。黨的十八屆三中全會《決定》明確提出，要建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理和風(fēng)險預(yù)警機制。為落實上述要求，財政部會同有關(guān)部門在摸清地方政府債務(wù)“家底”基礎(chǔ)上，對地方政府債務(wù)實行限額管理，將地方政府債務(wù)分類納入預(yù)算管理，初步建立合理控制地方政府債務(wù)規(guī)模長效機制。
同時，全面推行地方政府債券自發(fā)自還改革，積極開展存量債務(wù)置換工作。為保障地方政府債券順利發(fā)行，人民銀行通過下調(diào)存款準(zhǔn)備金率、存貸款基準(zhǔn)利率等方式，創(chuàng)造了良好的市撤境。財政部、人民銀行密切配合，研究引入了定向承銷方式，直接將銀行貸款等存量債務(wù)置換為地方政府債券，減少了對債券市場的沖擊。總體來看，2015年地方債發(fā)行工作平穩(wěn)有序，全年發(fā)行3.83萬億元，降低地方政府融資成本，為地方經(jīng)濟建設(shè)提供了資金保障。
三是加強國債、地方債市場建設(shè)，推動債券市場發(fā)展。2015年，我國債券市場發(fā)行規(guī)模約22萬億元，國債、地方債發(fā)行量近6萬億元，占比達到27%；國債、地方債余額約15萬億元，占債券市場存量的比重超過30%，國債、地方債已經(jīng)成為債券市場的主要品種。財政部與人民銀行等部門密切配合，推動國債衍生產(chǎn)品創(chuàng)新，推出了國債遠期交易、國債期貨等，積極研究國債做市支持機制，活躍國債二級市場；將地方債納入國庫現(xiàn)金管理、貨幣政策操作、商業(yè)銀行的抵質(zhì)押品范圍，提高地方債流動性。建立健全國債收益率曲線，在財政部門戶網(wǎng)站上發(fā)布了“中國國債收益率曲線”，為債券市場其他金融產(chǎn)品定價提供了重要基準(zhǔn)，促進債券市場健康發(fā)展。
四是實施國庫現(xiàn)金管理，加強與貨幣政策協(xié)調(diào)配合。國庫現(xiàn)金管理與貨幣政策聯(lián)系緊密。近年來，財政部不斷加強國庫現(xiàn)金流量分析預(yù)測，完善國庫現(xiàn)金月報體系，開展中央財政國庫現(xiàn)金流量按季分月預(yù)測和年末年初按月逐日滾動預(yù)測，并與人民銀行初步建立國庫現(xiàn)金流量預(yù)測信息會商機制，互通交流國庫現(xiàn)金預(yù)測信息，對于加強和改進宏觀調(diào)控，促進財政政策與貨幣政策協(xié)調(diào)配合發(fā)揮了積極作用。財政部會同人民銀行穩(wěn)步開展國庫現(xiàn)金管理操作，2015年中央國庫現(xiàn)金管理操作規(guī)模5100億元，北京等6個地區(qū)開展國庫現(xiàn)金管理操作6600億元，有利于保持流動性穩(wěn)定，并支持實體經(jīng)濟發(fā)展。
當(dāng)然，我們也注意到金融政策的創(chuàng)新與發(fā)展，并主動配合和響應(yīng)。如存款保險制度建立、農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款試點、綠色金融和科技金融發(fā)展、互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新、外債宏觀審慎監(jiān)管試點等方面，財政政策都發(fā)揮了不錯的協(xié)同效應(yīng)。此外，財政部與人民銀行還在重大國家戰(zhàn)略中進行了極有默契的動態(tài)協(xié)作，如落實“一帶一路”戰(zhàn)略，參與組建絲路基金，成功加入歐洲復(fù)興開發(fā)銀行，成立中非、中拉等產(chǎn)能合作基金等方面。
當(dāng)前，財政金融協(xié)調(diào)已經(jīng)形成了較豐富的實踐經(jīng)驗，也初步形成了具有示范性、復(fù)制性、推廣性的案例和模式。今后一個時期，我們要進一步拓展協(xié)調(diào)范圍，深化協(xié)作機制，增強戰(zhàn)略性和規(guī)范性，強化針對性和有效性，提升協(xié)同效果。
2016年需要財政金融著力突破的四個重點
今年是全面建成小康社會決勝階段的開局之年，也是推進結(jié)構(gòu)性改革的攻堅之年，我們的財政金融協(xié)調(diào)要服務(wù)于這個大局。中央經(jīng)濟工作會議指出了“宏觀政策要穩(wěn)、產(chǎn)業(yè)政策要準(zhǔn)、微觀政策要活、改革政策要實、社會政策要托底”的總體思路，并提出了“去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”的五大任務(wù)，結(jié)構(gòu)性改革涉及全局，財政金融協(xié)調(diào)重任在肩。
第一，要保持經(jīng)濟運行在合理區(qū)間，積極財政政策加大力度，穩(wěn)錦幣政策靈活適度。這是宏觀政策要穩(wěn)、微觀政策要活的要求。2016年宏觀經(jīng)濟環(huán)境十分復(fù)雜，穩(wěn)增長的壓力仍在加大，客觀上要求政府保持較高支出規(guī)模，并著力降低市場主體的投資和運營成本。因此，從財政政策來說，減稅和赤字政策并舉已勢成必然。結(jié)構(gòu)性改革需要政府的助力和市場的動力，所以，減稅應(yīng)立足于改善市場總體環(huán)境，激化微觀主體的投資和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)熱情。我們需要金融政策在降低融資成本、拓展融資渠道、支持中小微企業(yè)發(fā)展中給予更有力的支撐。而赤字率適度提高，將增加國債發(fā)行規(guī)模和合理確定地方政府新增債務(wù)限額，同時要避免政府融資對企業(yè)融資的“擠出”。這些也都需要貨幣金融政策實施更加有效的配合，以保持流動性合理充裕和社會融資總量適度增長。
在金融領(lǐng)域，財政將積極采取措施，主動作為，完善國有金融資本管理制度，在支持推進國有金融機構(gòu)改革，構(gòu)建多層次、專業(yè)化的金融機構(gòu)體系等方面形成合力。
第二，切實提高供給體系的質(zhì)量和效率，提高投資的有效性。提高投資的有效性，既要加快培育新的發(fā)展動能，又要改造提升傳統(tǒng)比較優(yōu)勢，形成持續(xù)增長的動力。落實產(chǎn)業(yè)政策要準(zhǔn)、改革政策要實、社會政策要托底的總體要求，財政金融政策措施和市鋤制必須實現(xiàn)有機結(jié)合。從財政來看，核心是要形成去產(chǎn)能、降成本、補短板的體制機制。為此，在不良資產(chǎn)處置、人員安置和生活保障等方面，發(fā)揮財政政策的作用，既保持社會穩(wěn)定，又激活存量資源，消除僵尸企業(yè)。進一步降低企業(yè)稅費負擔(dān)，正稅清費，營造公平的稅負環(huán)境，適度降低社會保險費。支持企業(yè)技術(shù)改造和設(shè)備更新，加快技術(shù)、產(chǎn)品創(chuàng)新。補齊軟硬基礎(chǔ)設(shè)施短板，加強農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高投資有效性和精準(zhǔn)性，加大投資于人的力度。在財政政策發(fā)力的同時，金融政策也需要協(xié)同作用。建立健全促進企業(yè)兼并重組、股權(quán)置換等活動的資本市場體系；創(chuàng)造利率市朝的政策環(huán)境，支持市場競爭和金融創(chuàng)新；創(chuàng)新金融支持方式，提高企業(yè)技術(shù)改造投資能力，推進股債結(jié)合投融資方式的發(fā)展；支持PPP項目和政府引導(dǎo)基金，增強政府的投資引導(dǎo)能力。
大力支持改進金融服務(wù)薄弱環(huán)節(jié)、增強服務(wù)實體經(jīng)濟的能力。大力支持發(fā)展普惠金融和綠色金融，支持完善多層次資本市場，促進股權(quán)和債權(quán)等直接融資，發(fā)展專業(yè)擔(dān)保機構(gòu)，促進解決“三農(nóng)”、小微企業(yè)的融資問題。
第三，增強風(fēng)險防控意識和能力，科學(xué)防范和化解風(fēng)險。風(fēng)險既是結(jié)構(gòu)性改革的動力，也是結(jié)構(gòu)性改革的阻力，需要在防范和控制風(fēng)險的前提下推進結(jié)構(gòu)性改革，也要著力在結(jié)構(gòu)性改革推進中釋放和化解風(fēng)險。目前，我國經(jīng)濟運行風(fēng)險的重點是地方政府債務(wù)和金融風(fēng)險。防控地方政府性債務(wù)風(fēng)險，要進一步加強完善地方政府債務(wù)管理，將政府存量債務(wù)還本付息納入年初預(yù)算，建立地方政府債務(wù)限額及債務(wù)收支情況隨同預(yù)算公開的常態(tài)機制；妥善處理存量債務(wù)，切實履行政府債務(wù)償債責(zé)任，嚴(yán)格將置換債券資金用于償還符合條件的政府債務(wù)；強化風(fēng)險預(yù)警，督促風(fēng)險較高的地區(qū)制訂中長期債務(wù)風(fēng)險化解規(guī)劃，新增債券安排與各地區(qū)風(fēng)險程度掛鉤。對于金融風(fēng)險則需要加強監(jiān)管，規(guī)范各類融資行為，開展金融風(fēng)險專項整治，遏制非法集資蔓延勢頭，加強風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警，妥善處理風(fēng)險案件。這兩類風(fēng)險的治理需要財政金融政策更加緊密有序的協(xié)調(diào)配合。
第四，深入開展國際財經(jīng)合作，深度參與全球經(jīng)濟金融治理。結(jié)構(gòu)性改革需要良好的外部環(huán)境。面對復(fù)雜的國際經(jīng)濟形勢，中央經(jīng)濟工作會議提出了優(yōu)化對外開放區(qū)域布局、推進外貿(mào)優(yōu)進優(yōu)出、積極利用外資、積極參與全球治理等要求。財政部將以落實“一帶一路”戰(zhàn)略為基礎(chǔ)，深化國際財經(jīng)合作，服務(wù)創(chuàng)新、推動改革、促進發(fā)展。遵循開放、包容、透明的原則，通過多邊規(guī)則和程序，推動亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行、金磚國家新開發(fā)銀行建設(shè)，提高運營效率；做好主辦2016年G20峰會財金渠道會議相關(guān)工作，推動G20各國加強宏觀經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)、推進結(jié)構(gòu)性改革、促進基礎(chǔ)設(shè)施投資；完善多雙邊對話機制建設(shè)等。這些內(nèi)容和議題都具有典型的財政金融的跨界屬性，需要我們加強協(xié)調(diào)才能有效應(yīng)對。
同樣，財政也將積極參與并支持金融領(lǐng)域的開放。如適應(yīng)加入SDR“貨幣籃子”后的人民幣國際化新環(huán)境；完善市朝匯率形成機制，保持人民幣匯率在合理均衡水平上的基本穩(wěn)定；完善外匯儲備經(jīng)營管理等內(nèi)容。
今年是“十三五”的開局之年，創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放和共享五大理念，是“十三五”的核心，也是經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展的內(nèi)在要求。我們要堅持發(fā)展是第一要務(wù)，以提高發(fā)展質(zhì)量和效益為中心，加快形成引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的體制機制和發(fā)展方式；要堅持不懈地推進結(jié)構(gòu)性改革，完善國家治理，優(yōu)化宏觀調(diào)控，加強政策協(xié)同。
從財政來看，要全面發(fā)揮財政政策的結(jié)構(gòu)性調(diào)控優(yōu)勢，采取有利渠道和方式，深入化解結(jié)構(gòu)性矛盾；建立健全有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、形成全國統(tǒng)一市嘗促進社會公平正義的現(xiàn)代財政制度；建立稅種科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、法律健全、規(guī)范公平、征管高效的稅收制度。從金融來看，則需要加快金融體制改革，提高金融服務(wù)實體經(jīng)濟效率，健全商業(yè)性金融、開發(fā)性金融、政策性金融、合作性金融，形成分工合理、相互補充的金融體系。我們要完善以財政政策、貨幣政策為主，產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域政策、投資政策、消費政策、價格政策協(xié)調(diào)配合的政策體系，進一步增強財政貨幣政策協(xié)調(diào)性。我們要堅持總量調(diào)節(jié)和定向施策并舉、短期和中長期結(jié)合、國內(nèi)和國際統(tǒng)籌、改革和發(fā)展協(xié)調(diào)的要求，完善宏觀調(diào)控，采取相機調(diào)控、精準(zhǔn)調(diào)控措施，適時預(yù)調(diào)微調(diào)，更加注重調(diào)整結(jié)構(gòu)、擴大就業(yè)、穩(wěn)定物價、提高效益、防控風(fēng)險、保護環(huán)境，取得“十三五”經(jīng)濟社會發(fā)展的全面勝利。本文系作者在中國財政學(xué)會、中國金融學(xué)會共同舉辦的“財政金融政策協(xié)調(diào)配合下的結(jié)構(gòu)性改革研討會”上的發(fā)言。