地方債擴張深層次原因
首先，地方政府債務(wù)增長過快。融資平臺是地方政府債務(wù)主要來源。一方面融資平臺沒有享受到政府信用折價，其融資成本更高；另一方面，融資平臺政企不分、公司治理落后、資本金虛增、資產(chǎn)負債率高且償債能力弱等問題會加大政府債務(wù)風險。
其次，地方債務(wù)結(jié)構(gòu)集中于低級別政府。從直接負有償還責任的債務(wù)和或有債務(wù)合計來看，市縣級占比約70%，省級僅占比約30%，這是因為財政收入比較少、經(jīng)濟發(fā)展相對落后的市縣一級政府更有動力通過舉債發(fā)展經(jīng)濟。但對于部分市縣級地區(qū)，由于當?shù)亟?jīng)濟基礎(chǔ)總體薄弱，工業(yè)化和城市化水平不高，土地開發(fā)潛力不強，其財政資金可能難以還本付息，更有可能成為地方債務(wù)風險的引爆點。
再次，地方債務(wù)集中于中長期資產(chǎn)，面臨流動性風險。從地方債務(wù)的資金投向看，主要用于市政和交通運輸?shù)乳L期項目。一方面，四萬億期間，地方主導的中長期投資項目可能對項目未來還款能力失審，項目完成后不一定能產(chǎn)生合意的現(xiàn)金流。另一方面，投資投產(chǎn)所需期限可能要長于債務(wù)償還期限，在投資項目尚未投產(chǎn)前地方政府可能就存在較大的償債壓力。二者均可能導致償債高峰期地方政府資金鏈面臨流動性風險。
最后，政府債務(wù)不透明的負債來源日趨隱蔽。2010年銀監(jiān)會對銀行投向地方融資平臺的表內(nèi)信貸做出限制，地方政府負債開始轉(zhuǎn)向監(jiān)管灰色的地帶——影子銀行。這些債務(wù)隱蔽性強，風險不易控制且融資成本高于銀行表內(nèi)貸款利率。隨著對信托、理財產(chǎn)品的到期和對影子銀行的監(jiān)管加強，地方債務(wù)的舉債方式多樣化較嚴重的省市可能會更容易出現(xiàn)資金鏈斷裂的風險。
我國地方政府債務(wù)總量可控，但是潛在風險不得不防。找到地方政府債務(wù)擴張深層次原因，對癥下藥，治標治本，方能系統(tǒng)性解決地方政府的債務(wù)問題。
首先，財政分權(quán)下財權(quán)事權(quán)不對等致地方債務(wù)擴張。分稅制后地方財政收入減少而財政支出剛性，社會保障、地方政府部門及其事業(yè)單位費用和地方發(fā)展配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)均依賴地方財政支出。財政財權(quán)事權(quán)不對等導致地方財政收支不斷惡化，中央轉(zhuǎn)移支付也難以完全覆蓋財政缺口，政府通過舉債尋找新的資金來源也就不足為奇。
其次，《預算法》和財政分權(quán)改革不徹底放大了地方舉債風險。地方政府無法通過正規(guī)渠道融資彌補財政缺口，只能依賴融資平臺，一方面導致融資成本高企，另一方面?zhèn)鶆?wù)未納入預算管理，無從監(jiān)管。此外，財政分權(quán)改革并不徹底，省級以下分稅制并未有效推進，財政支出責任層層下壓，下級政府苦不堪言，導致地方債務(wù)結(jié)構(gòu)集中于低級別政府。
再次，地方政府面臨預算軟約束。首先，經(jīng)濟下行壓力下，中央無法對地方政府采取硬約束，對地方舉債投資擴張是默許的態(tài)度。其次，地方債務(wù)呈現(xiàn)大而不倒的特征。若地方政府債務(wù)風險暴露，出于就業(yè)和守住系統(tǒng)性金融風險底線的考慮，中央無法真正置之度外。最后，地方為平臺公司提供顯隱性擔保，銀行降低了對平臺公司的風控管理，造成金融機構(gòu)對地方債務(wù)約束軟化。