浙江省財政廳廳長 錢巨炎
財政是國家治理的基礎和重要支柱。預算法治化，是落實依法治國方略的突破口，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要制度保障。新預算法全面貫徹黨的十八大和十八屆三中全會精神，將政府收支行為以及預算的編制、審查、批準、執(zhí)行、調整和監(jiān)督等程序，以法律的形式固化下來，使財稅改革于法有據、有法可依，在財政發(fā)展史上具有里程碑式的意義。
從宏觀層面看，新預算法有利于更好地發(fā)揮政府和市場兩個作用。當前，財稅工作的突出難題就是政府與市場邊界不清，支出責任無限擴張，越位與缺位長期并存，導致財力緊張、效率低下。新預算法秉承公共財政理念，明確規(guī)定“市場競爭機制能夠有效調節(jié)的事項不得設立專項轉移支付”，并弱化收入任務和考核，強化財政對經濟的逆周期調節(jié)，明確各級政府不得向預算收入征收部門和單位下達收入指標。這些措施，有利于規(guī)范政府行為，減少政府之手對市場主體的直接干預，使財政職能回歸到保障民生、提供公共服務和公共產品上來。
從中觀層面看，新預算法有利于更好地推動現代財政制度建設。十八屆三中全會《決定》明確財稅體制改革的目標是建立現代財政制度。新預算法在鞏固部門預算、國庫集中支付、收支兩條線、政府收支分類等改革成果的基礎上，圍繞如何提高預算內容的完整性、預算編制的科學性、預算執(zhí)行的規(guī)范性、預算監(jiān)督的嚴肅性等重大問題，提出明確而具體的措施，如建立全口徑政府預算體系、編制中期財政規(guī)劃、完善轉移支付制度、加強地方政府債務管理等。這些措施，實質上是對財政預算制度的再造以及對財經秩序的重建，是建立現代財政制度的必由之路。
從微觀層面看，新預算法有利于更好地促進公平與效率。公共財政一頭挑著公平，一頭挑著效率，兩者不可偏廢。新預算法更加注重公平與效率的平衡。公平方面，明確財政轉移支付應以推進地區(qū)間基本公共服務均等化為主要目標，建立健全定期評估和退出機制，確保資金分配的科學性、公平性和公開性。同時，將預算公開的實踐成果總結入法，形成剛性的法律約束，“讓權力在陽光下運行”，維護社會公眾的知情權、參與權和監(jiān)督權。效率方面，新預算法把財政資金使用績效放在突出的位置，很多法條都體現了績效導向，如編制預算要參考“有關支出績效評價結果”，人大出具的預算審查報告，要就“提高預算績效”提出意見和建議等。同時，新預算法還強化了厲行節(jié)約的原則和預算支出的剛性，要求嚴格控制各部門、各單位的機關運行經費和樓堂館所等基本建設支出，把有限的財力用在“刀刃上”。
法律的生命在于實施，法律的權威源自實施。新預算法為深化財稅體制改革提供了法律保障，是推進浙江財稅改革的最大“借力”。我們將秉承改革創(chuàng)新的優(yōu)良傳統(tǒng)，把貫徹落實新預算法與深化財稅改革有機結合起來，以法治思維和法治方式推進改革，以改革成效營造并鞏固普法用法的良好環(huán)境，加快建立具有浙江特色、全面規(guī)范、公開透明的現代預算制度。
一是在預算內容上突出“全”字。分散的、碎片化的收支盤子，不僅肢解了政府可用財力，削弱了資金的規(guī)模效應和集聚效應，還容易滋生設租尋租空間，影響公共資金安全。新預算法明確，政府的全部收入和支出都應當納入預算，并提出了建立全口徑預算的改革方向。近年來，浙江大力推進以“收入一個籠子、預算一個盤子、支出一個口子”為主要內容的綜合預算改革，編制了一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社?；痤A算等4本預算，正是對全口徑預算改革的積極探索。下一步，我們將按照新預算法的要求，進一步完善政府預算體系，細化各本預算的編制，擴大國有資本經營預算范圍，加大政府性基金預算、國有資本經營預算與一般公共預算的統(tǒng)籌力度，使政府預算真正做到縱向到底、橫向到邊、不留死角，全面完整地反映政府收支情況。
二是在預算控制方式上突出“實”字。原預算法規(guī)定預算審查的重點是收支平衡，同時要求預算收入征收部門完成上繳任務，這在客觀上容易引發(fā)層層設置指令性計劃、人為干預財稅經濟運行規(guī)律的沖動。新預算法改進了預算控制方式，要求建立跨年度平衡機制，更加實事求是。我們將按照“審核預算的重點由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預算和政策拓展”的要求，延長財政收支平衡的周期，研究編制三年滾動財政規(guī)劃，根據經濟和社會發(fā)展水平，尊重經濟發(fā)展客觀規(guī)律，科學合理、依法依規(guī)地組織收入，該收多少，就收多少，不能為了完成任務或實現收支平衡，采取收“過頭稅”、跨年度調劑收入等不當行為。
三是在預算執(zhí)行上突出“嚴”字。預算具有法定性，經人民代表大會批準的預算，非經法定程序，不得調整。各級政府、各部門、各單位的支出必須以經批準的預算為依據，未列入預算的不得支出。要積極引導社會各界進一步增強對預算的敬畏心和遵從度，決不能把預算當成“唐僧肉”，人人都想吃、人人都可動。同時，不斷完善各項制度和標準，夯實預算編制基礎，把預算編實、編準、編細，編成一塊“鐵板”，而不是擠一擠都是水分、壓一壓都是空間的“海綿”。一經人大批準，就要嚴格執(zhí)行，防止出現個人意志和行政權力凌駕于預算之上的情況。
四是在預算監(jiān)督上突出“明”字。公開透明是現代政府和現代財政的本質要求。預算信息公開，不僅有利于發(fā)揚民主，有效行使社會監(jiān)督，還可倒逼財政管理和改革，提高預算編制的科學性和預算執(zhí)行的嚴肅性。我們將在總結前期公開經驗的基礎上，進一步細化預決算公開內容，政府預決算細化到支出功能分類的項級科目，專項轉移支付預決算細化到具體項目。同時，樹立問題導向和需求導向，從群眾反映最強烈、需求最迫切的領域出發(fā)，加大對“三公”經費、民生政策、資金分配過程和結果、資金使用績效等信息的公開力度，真正讓老百姓看得懂、能監(jiān)督。
五是在專項資金管理上突出“效”字。處理好政府和市場的關系，按照“四單一網”（即政府權力清單、政府責任清單、企業(yè)投資負面清單、專項資金管理清單和政務服務網）建設的要求，厘清公共財政運行邊界，大力清理整合專項轉移支付項目，建立并完善專項資金管理清單，財政資金逐步退出競爭性領域，以清單的方式管錢、管權、管事。處理好省與市縣的關系，合理界定政府層級間事權和支出責任，增加一般性轉移支付規(guī)模和比例，推進專項性一般轉移支付改革，實施因素法分配，將資金的二次分配權和具體項目安排權下放給市縣，增強市縣統(tǒng)籌可用財力的能力。處理好進與退的關系，建立健全專項轉移支付定期評估和退出機制，凡屬“小、散、亂”以及效用不明顯的，要堅決取消；凡屬黨委政府重點保障且具有公共性的領域，要積極進入，充分發(fā)揮財政集中財力辦大事的制度優(yōu)勢。
六是在政府債務上突出“穩(wěn)”字。地方政府適度舉債，能夠彌補建設資金不足，有利于代際公平，但必須遵循穩(wěn)健性原則，切實防范風險。新預算法賦予了省級政府一定的舉債權，體現了“修明渠、堵暗道”、“開前門、堵后門”的治理思路。我們將按照新預算法和《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》規(guī)定，修訂完善地方政府性債務管理辦法，妥善處理存量債務，在清理甄別的基礎上，對屬于政府應當償還的部分，納入預算管理，通過發(fā)行地方政府債券等方式予以置換，降低融資成本。編制權責發(fā)生制政府綜合財務報告，全面披露政府資產和負債信息，客觀反映政府償付能力和信用水平，為政府發(fā)債提供依據。